甘德安说：“‘26号令’一出，意味着一些独立学院要丢掉母体院校那诱人的前缀和共享资源。对于那些没有做好准备的独立学院来说，迎接他们的很可能是刺骨的寒冬。”

　　正因如此，很多独立学院在改革中并未走上“独立”道路。

　　“独立与否涉及独立学院与民办大学的竞争问题”，西安交通大学城市学院院长陈光德认为，陕西的独立学院短期内不会转制为民办高校。这是陕西高等教育的格局决定的，目前陕西8所民办本科学院经过了多年积累，实力雄厚，如果独立学院贸然加入抢生源的混战，并不明智。

　　大多数按兵不动的独立学院都抱定了“不是不转，时候未到”的心态。青海省教育厅相关负责人说：“青海的独立学院都很孱弱，贸然独立，就如同把婴儿赶上战场。”

　　不仅如此，按照“26号令”的要求，更多的问题显现出其复杂性。

　　甘德安认为：“独立学院的审批创办在前，规范性政策出台在后，前后颠倒的流程自然会在运作和政策间撕开一道裂痕。”

　　这条被现实和政策撕开的“裂痕”，成了很多独立学院在转型路上比较艰难的原因。中国的独立学院大多起于草莽，办学条件参差不齐，为了将它们打造成正规军，“26号令”提高了办学门槛，评估内容较多：硬件方面，生均校舍建筑面积要达到30平方米，生均教学仪器达到5000元,生均图书100册；软件方面则对校长资质、办学目标、课程体系等方面进行评估。

　　俞敏洪接手耿丹学院后遇到的第一条“硬杠杠”，就是“26号令”要求独立学院有“不少于500亩的国有土地使用证或国有土地建设用地规划许可证。”“还差25亩，我们现在还在跟教委打报告申请延期”，俞敏洪被这25亩地难住了，“寸土寸金的北京的500亩地，和西部省份的500亩地，怎么能同日而语呢？”

　　一位不愿具名的北京独立学院院长告诉记者：“我们母体学校的占地面积都不够500亩，更别说我们了。”他认为，要符合政策，独立学院只能举债拓土，或将校园置换到郊区，如此一来，高校新一轮的债务就会纷至沓来。

　　“这不仅是一个费用的问题”，黑龙江某独立学院院长谈起土地过户总是愁云密布，“把一块国有土地过户到一个有合作方的学院，国土部门认为存在资产投资风险，难度堪比登天。因为涉及国土、国资委、税务、财政等部门，教育厅有心无力，想帮忙，又隔着一层。”

　　“26号令”另一个推进难度较大的条款是第十二条，独立学院举办者的出资必须经过依法验资，于筹设期内过户到独立学院名下。在这个问题上地区差异比较明显，重庆是最早进行资产过户的地区。“当时政府把所有过户的税收，包括办学的税费全都免掉了，无形间就省去了上千万。”一位独立学院的董事长回忆。

　　“地税可免，国税难逃”，很多其他地方的独立学院就没有了这份运气，中山大学原党委书记、国家教育咨询委员会委员李延保领衔的“我国独立学院办学经验和发展研究”课题组，对全国50多所独立学院进行调研，调研中发现，有市长直接批示对独立学院资产评估予以免税，当地税务部门的答复却是“市长大不过总理”。

　　实际上，税费只是一方面，绝大多数独立学院出资人对过户持消极或抵制态度。“名义上是对评估税费有看法，实际上还是对谁拥有独立学院有想法。”一位多年研究独立学院问题的专家说。

　　“‘26号令’是没问题的，但是到了具体操作层面，就有些走样了。”福州大学阳光学院副院长刘通说：“‘26号令’要把独立学院看成民营企业，要国有资产、公有资产退出，有些地方在执行过程中强化了这一理念。”

　　江西某独立学院的院长说：“我们运行良好，没有负债，但省里硬性规定需要找一个投资方办学，这不是自找麻烦吗？”这位院长的烦恼也困扰着很多独立学院的院长。

　　据《中国独立学院调查报告》显示，独立学院在浙江、湖北、江苏三省发展较好。浙江省的22所独立学院，有20所除了举办的公办学校外没有其他出资人。湖北省的31所独立学院中有16所没有出资人；江苏省的22所独立学院中有14所是国有民营二级学院。这些独立学院办学到了一定程度，已经不需要大量的投资，有的也没有负债，但是为了符合“26号令”，再寻找合作出资人，有些是名义上的合作，有些则造成了新的合作矛盾。

　　改革深处是产权

　　从“8号文件”到“26号令”，教育部逐渐筑高了独立学院的办学门槛，独立学院走向规范。但独立学院的产权问题却缺乏制度上的明晰。面对“26号令”的要求，曾经被忽略的产权问题成为独立学院发展“绕不过的一个坎”。

　　若转设是独立学院的“成人礼”，那么产权问题就是独立学院的“出生证明”。“出生证明”没搞清楚，成人也就无从谈起。研究了多年的独立学院，甘德安感受深刻：“类似国企改革，独立学院改革深处是产权。”

　　长久以来，姓“公”还是姓“私”的问题一直困扰着独立学院，一些学校更是讳谈出身。李延保说：“一些办学很好的独立学院，却极不愿承认自己是独立学院。”

　　“独立学院既不姓‘公’，也不姓‘私’，而是姓‘社’——社会资本的‘社’，服务社会的‘社’、体现社会主义性质的‘社’。独立学院在产权结构上要形成公立学校的无形资产、投资方的实物资产和专家教授所代表的人力资本的产权结构。用经济学的说法，独立学院产权应该是混合所有制的，在经营方面是民间经营与管理的民办高校。”甘德安说。

　　“只有举办方和投资方的独立学院，投资双方会撕裂独立学院。”在甘德安眼中，投资方逐利，校方追求办学质量。“在现有成本约束的情况下，有一批学校在绞尽脑汁提高教学质量；在维持现有教学质量下，有一批学校在想方设法降低成本。”

　　有专家指出，投资方、办学方和母体三者的关系，是合作博弈的关系。独立学院的狭义所有权、办学权、收益权分属于不同主体，三者相互合作监督。三者和谐共处的关键在于制度的铺路搭台，而这方面的政策准备恰恰是不足的。

　　政策的模糊性首先体现在独立学院的营利与非营利之分。李延保教授带领团队进行调研，被访谈的50多家学院中，没有一所登记为营利性学校。李延保说：“教育规划纲要提出要区分营利性和非营利性，但是国家却并没有出台营利性民办学校政策。”