2003-11-27

全面建立棉花流通新体制

20世纪90年代以来，我国成为世界第一大棉花生产和消费国。棉花的生产与流通攸关国计民生，是经济发展和社会稳定的重要保证。目前，我国原有的棉花流通体制已被打破，市场机制已在棉花资源配置中发挥基础性和主导性作用。按照“建立在国家宏观调控下主要依靠市场机制实现棉花资源合理配置的新型棉花流通体制”的改革方向，建议下一步改革着力于：“围绕一个目标，建立健全五大体系，突出四个重点，促进我国棉花产业健康发展”。（一）“围烧一个目标”，就是实现规模化产销、建立规范化机制。规模化产销，就是棉花生产和流通逐步实现规模化、集约化。规范化机制，就是在企业制度、市场运行机制、政府管理体制以及宏观调控机制等方面逐步实现规范化、制度化。（二）“建立健全五大体系”，就是建立健全现代棉花市场体系、现代棉花流通组织体系、棉农利益支持保护体系、棉花质量保障体系以及健全周家对棉花市场的宏观调控体系。第一，建立现代棉花市场体系。1.现货市场与期货市场相辅相成，应尽快推出棉花期货。当前，我国棉花流通市场化程度以及政府监管整个期货市场的能力不断提高，推出棉花期货交易的时机已经成熟。更为重要的是，对棉花这样大宗交易的生产资料，尽快推出期货交易，有利于缓解市场和价格放开后带来的交易风险，为各类生产、经营主体提供一个发现价格、规避风险的平台，也为国家对棉花市场的宏观调控增加一道有力的屏障。棉花期货推出后，政府调控的工作量将大大减少（如可不再发布预测性价格），调控的科学性、有效性也将大为提高。2.“有形市场”与“无形市场”相结合，重点发展“无形市场”。棉花是大宗批发的工业原料，其流通方式是合同订货、直达供货，流通环节和流向应当经济合理。因此，培育棉花市场的重点是加强信息流和商流（资金流）系统等“无形市场”建设，而不是搞“骡马大会”、“贸易货栈”及“物流中心”式的“有形市场”，否则将浪费资源、降低流通效率。为此，要大力加强以“全国棉花交易市场”为中心、以棉花主要产销区为依托、覆盖全国的棉花交易网络建设。为更好地发挥“全国棉花交易市场”及其分支网络在棉花现货交易与储备调控中的媒介、载体作用，必须尽快进行改革改组，实现股权多元化、服务社会化、交易规范化和管理现代化。同时，要适应纺织行业结构调整趋势，加强全国棉花交易网络在大型纺织工业基地的建设，必要时可发展两、三个区域性的大型集散地市场。3.内外贸相促进，赋予更多的国内企业棉花进出口经营权。随着我国入世后棉花市场对外开放步伐的加快，来自外商和外棉的双重竞争压力越来越明显；同时，参与国际棉花贸易、保持“有出有进”的贸易格局对平衡国内棉花产需、稳定价格的作用也越来越重要，因此，必须尽快向国内涉棉企业开放棉花进出口经营权。4.加强棉花市场中介组织建设，重点是发展棉花流通行业协会和科技服务组织。从国际经验看，美国等主要产棉国的棉花市场中介组织种类繁多、作用互补、地位重要，成为棉花市场体系中不可替代的组成部分。当前，我国棉花市场中介组织的发育与棉花流通市场化度极不适应。改变这种现状，必须重点发展能够发挥“代表”、“服务”、“自律”功能的棉花流通行业协会，以及致力于棉花良种繁育、技术推广和病虫害防治的科技服务组织。5.更加重视诚信体系等市场软件系统建设。近年来，棉花价格波动频繁、幅度较大，我国棉花流通企业在国际国内市场的信誉堪忧。作为第一产棉和用棉大国，必须采取有效的措施改变这一局面。第一步可借鉴“利物浦棉花协会”的做法，通过全国棉花流通行业性组织，将严重违约的企业列入黑名单并公开曝光。第二，建立现代棉花流通组织体系。1.在竞争中形成一批棉花流通或产业集团。随着国内国际竞争的加剧，从现在起三、五年内，必将是我国棉花流通主体“大洗牌”、“大重组”的时期，一部分棉花流通企业将在竞争中脱颖而出，其余相当部分将被竞争所淘汰，过去那种“划片定点购销”的局面将一去不复返。要通过改革，促进各类涉棉企业在竞争中通过联合、重组、兼并以及产业扩张，形成3-7家贸工农一体化、内外贸相结合、多元投资主体的棉花企业集团，既作为国内棉花产业界的“领头羊”，也可在国内国际市场上与世界大棉商相抗衡。其措施之一，就是深化供销社棉花企业改革，推进社企分开。2.大力发展棉农合作组织。要缓解棉农分散的小生产和大市场的矛盾，在稳定农村基本经营制度的前提下，培育棉农合作组织、提高棉农组织化程度是重要途径。这既是深化棉花流通体制改革的重要内容，也是新体制得以良好运行的基本条件，对于稳定棉花生产、保证棉花质量、改善宏观调控都有重要意义。第三，建立棉农利益支持保护体系。选择保护和补贴棉农利益的方式，应综合考虑以下五条原则：一是保护、补贴措施要与棉农利益直接挂钩。二是补贴额多少要参考棉花市场价格，但不能干预价格的市场形成。三是要考虑财政承受能力。四是与世贸规则和我国入世承诺相适应。五是要具有可操作性，防止截流。按照以上原则，还要采取对棉农的直接支持措施：一是对整个农业的支持保护措施，如增加投入、税费改革等。二是专门针对棉花产销提供的政府服务，如贷款贴息、提供低价优质棉种等。三是宏观调控措施必须建立直接补贴棉农的机制。第四，健全棉花质量保障体系。1.全面推行棉花质量公证检验制度。即由独立于棉花生产、购销和使用方之外的第三方检验机构，按照棉花国家标准和技术规范，对批量交易的成包棉花的质量、数量进行客观评定，出具公证检验证书。证书既可以作为棉花交易的质量、数量凭证，也可以作为享受国家支持政策的凭证。2.正确区分强制性公证检验与自愿申报公证检验的界限。按照政府行为与市场行为分开的原则，为保证储备棉质量，国家必须对储备棉出入库实施强制性公证检验。而对经营性棉花，则由交易双方自愿申报公证检验。3.加快健全第三方纤维检验机构组织体系。目前，现行专业纤维检验机构在棉花公证检验中发挥了重要作用。按照政企分开的要求和事业单位改革的方向，考虑到棉花市场发展格局，健全第三方纤维检验机构组织体系的时机日趋成熟：一是分离现行专业纤维检验机构的政府职能，使之逐步发展为从事质量认证的市场中介组织。二是发展其他纤维检验机构。质检部门要制定办法，通过资格认定，尽快发展其他纤维检验机构。三是明确第三方纤维检验机构的职责。主要是接受政府或企业委托，提供棉花公证检验及其他检验服务，按服务质量取酬，并对出具的检验证书独立承担全部民事、刑事责任。4.加强对棉花质量的宏观管理。在国家质检部门下设立棉花质量监管机构（及“全国棉花质量检验中心”），承担标准发布、终极检验、组织抽检和监督检查、“打假”等政府职能。其中，当交易双方对第三方纤维检验机构出具的检验证书发生争议，由该机构委托检验中心进行终极复检。与上述改革相适应，在修订完善《棉花质量监督管理条例》的基础上，制定发布《棉花质量法》。第五，健全国家对棉花市场的宏观调控体系。总体思路是：着眼于国际国内两个市场，在充分发挥市场机制合理配置棉花资源积极作用的同时，通过储备调节和进出口调节等经济的、法律的手段，对棉花市场进行间接调控，有效解决市场机制自发调节下的盲目性和滞后性，防止棉花供求、价格的剧烈波动。1.完善棉花储备调节制度。合理确定国家储备棉规模和品级结构。应综合考虑我国棉花生产的波动周期、棉纺企业实现正常配棉的最低库存数、棉花替代品情况、国内外棉花市场的关联度、国家财政的承受能力以及仓储能力等因素，合理确定国家正常储备棉规模，尽量做到经济合理、宁少勿多。关键是要提高储备棉质量，要通过轮换，使国家储备棉品级结构不断改善，增强调控能力。建立规范化、制度化的储备调节机制。其基本取向是建立“价格安定带制度”：调控部门科学确定并内部掌握棉花“收购最低警戒价”和“销售最高警戒价”，并将两者之间的区域确定为“安定带”。政府不干预棉价在“安定带”内的正常波动，主要通过储备吞吐间接调控超出“安定带”的价格波动；当棉花严重供大于求或市场收购价格低于“最低警戒价”时，国家委托“中国储备棉管理总公司”在“全国棉花交易市场”通过挂牌招标的办法采购棉花，充实国家储备（也可以转为周转储备）或出口，促进棉花收购，促进价格上升至“安定带”；反之，当棉花严重供不应求或销售价格溢出“最高警戒价”时，储备棉公司在交易市场挂牌拍卖棉花，使棉价回归到“安定带”。2.完善进出口调节机制。按照我国入世协议，棉花进口实行关税配额管理（TRQ），2/3的配额由非国营贸易公司进口，国外棉花特别是高补贴的美棉只要比国内便宜，政府将难以限制其进口。为此，必须将进出口调节和储备调节紧密结合，以“国内棉花年度资源平衡余缺量”为基准，实行“自主进出、有进有出、动态平衡”管理，以保持国际市场份额，避免单纯出口或进口造成的价格被动，获取国际比较利益。同时，还可利用国际棉花期货市场，开展套期保值业务，降低贸易风险。此外，要发挥行业组织的作用，对棉花进出口进行必要的协调。3.必要时建立棉花市场风险基金。为保证财政支付棉花调控成本（包括补贴棉农）的制度化，减少调控支出分散化管理带来的机会成本和浪费，必要时应建立棉花市场风险基金。风险基金可以按照调控对象分项设立，包括储备调节基金、进出口调节基金、直接补贴棉农基金等；也可以统一设立、综合运作，以达到规模化的效果。基金来源，主要是中央财政，也可在全国棉花交易市场按交易额的一定比例提取。4.确保棉花生产和纺织工业稳定适度发展。随着棉改和入世积极效应的逐步显现，我国棉纺织业超常发展，对棉花生产构成压力。今年上半年，我国纺织工业完成固定资产投资236.3亿元，同比增长113.9%，增幅比去年同期提高105个百分点，比全国平均数高出81个百分点，仅次于冶金行业。对此，一定要加强研究、审慎对策，切实避免棉花生产“大起大落”。判断目前旺盛的纺棉需求，一方面，必须看到其合理因素，如出口配额管理放松、世界制造业转移乃至工业化推进与纺织工业发展的内在联系；另一方面，也要看到不稳定因素，我国纺织业出口途径较单一，依赖性很强，目前美欧等主要进口国不断以技术壁垒、反倾销以及特殊保障条款等手段对进口我国纺织品设限；还要看到其中存在着泡沫因素，有关权威估计，目前我国棉纺纱锭已超过5000万锭，其中1/3相对落后，纺棉需求已大大超过我国棉花生产潜力。对此，要采取适当措施，既要遏制纺织工业已经出现的盲目投资、低水平重复建设和生产能力的严重过剩，促进其技术进步，产业结构优化，实现集约型增长；也要根据供求形势的变化适时调整生产结构，保持我国棉花生产稳步发展。综合各方面因素测算，近几年，我国棉花播种面积的调控目标可掌握在7500-8000万亩的水平。（三）“突出四个重点”，就是抓好直接补贴棉农、发展棉农合作组织、深化供销棉花企业改革和完善宏观调控机四个关键。第一，直接补贴棉农----实行“目标价格差额补贴制度”。直补棉农的首选方案是建立“目标价格差额补贴制度”。基本思路是：第一步，国家根据最近3-5年正常的棉农生产成本和合理收益、棉价平均水平等多方面因素，确定当年棉花“政府支持价格”，作为支持目标。但“政府支持价格”与市场价格脱钩，政府不干预棉价的市场形成。第二步，当一段时期（主要是当年收购旺季）的棉花收购平均价格低于“政府支持价格”的一定幅度时，政府才给予补贴。补贴额以“政府支持价格”与收购平均价格的差额为限。第三步，将差额直接补贴到农户。这是最关键的一步，对此，应从粮食流通体制改革借鉴经验，如：可考虑“摊贴入亩----分拨到县----补贴到户”途径。这种补贴办法，可完全满足上述的五条原则。同时，不干预也不影响当期棉花购销价格，不扭曲棉花市场机制，属于世贸规则可接受且我国还没有用足的“黄箱政策”范畴。第二，发展棉农合作组织----走向利益一体化的棉花专业合作社。1.涉棉企业要发展棉农合作组织，可以采取三步走的战略：第一步，“有偿服务”。棉农合作组织应是服务型合作组织，首先要为棉农提供生产、加工、流通的服务。因此，起步阶段，企业可为棉农提供包括供销、加工、储藏、运输以及技术、信息等在内的产前、产中、产后综合服务或专业服务。可以按服务质量收取一定保本费用。第二步，“二次结算”。随着合作的深入，企业可按当地前几个年度棉花平均收购价的一定比例（如80%）在产前向农民发出订单，发展订单农业，在产后收购棉花，现金结算。棉花收购季节结束后，企业与棉农二次结算，按照高于市场实际收购价的原则弥补收购差价，并将一部分棉花经营利润返还棉农。第三步，“利益一体化”。企业吸收棉农入股或与棉农共同投资新建一个合作制或股份合作制组织（既可以吸收身份股也可以吸收投资股），从而把合作组织真正办成利益一体化的棉花专业合作社。合作社除提供各项服务外，不再作为棉花的收购方，而是代理棉农出售棉花乃至于到期货市场上套期保值，利润按股分红。2.从政府的角度看，发展棉农合作组织也可采取三步走的战略：第一步，通过“发布示范章程”引导其起步。第二步，通过“推广典型经验”、“实施政策倾斜”促进其发展，其中可采取营销贷款贴息、税收优惠等政策支持。第三步，通过“制定法律规范”明确其地位、保障其权益、规范其机制。第三，深化供销社棉花企业改革----以产权制度改革为核心，真正实现社企分开。1.加快推进棉花企业改制步伐。当前，棉花企业面临的最现实问题是“如何获得一个好机制”和“如何弥补改革成本”。因此，供销社及棉花企业都要淡化企业产权归属争论，按照“改革要有新突破”的要求去做，可考虑在清产核资的基础上，将供销社棉花企业净资产中的一部分出售给其他法人实体或个人，加快实现投资主体多元化，并将出售所得优先用于安置职工和离退休人员。2.省及省以上棉花企业要建立规范的企业财产组织形式。要大力推进股份制、公司制改革，尽量不搞社有全资；必须搞社有全资的，也不要搞某一供销社的独资，要吸收多个社有股和社有法人股形成联合出资；能够不控股的，尽量不控股；可以相对控股的，尽可能不搞绝对控股。这样做的原因：一是目前省及省以上供销社以及大部分地（市）供销社“吃皇粮”其职能主要起指导和监督。二是有利于打破地方封锁和部门束缚，推动作用具有一定实力、资产质量较好的棉花企业联合与重组，发展跨地区的大集团。3.彻底放开搞活地、县供销社棉花企业。地、县供销社棉花企业总体上属于“放小”的范畴，且净资产少，有实现民营化的条件。同时，由于身处于农业服务第一线，若吸收棉农、职工入股，有利于逐步实现企业、棉农、职工利益的一体化，发展成真正的合作制或股份合作制组织，通过棉花企业这个载体逐步使基层供销社真正办成农民的合作经济组织，推动整个供销社体制改革。4.妥善解决历史遗留问题。一是棉花企业股权多元化后，其行业管理职能可逐步过渡到全国性棉花流通行业组织承担。二是抓紧解决棉花企业政策性包袱问题。第四，完善宏观调控机制----尽量发挥市场机制的作用，减少对棉花市场的行政干预。1.要将市场机制能够解决的事情真正、全部交给市场。为此：一要尽快推出棉花期货。二要着眼于利用国内国际两个市场，做到有进有出、动态平衡。三是调控要给予市场机制充分的活动空间，调控量和时机要把握适宜，避免出现同一年度内“收获期供大于求、青黄不接时供不应求”和“价低时出口、价高时进口”的类似异常起落。四要完善棉花供求和价格信息监测系统，形成国内外棉花信息发布制度。  2.调控也要尽量按市场机制去运作。按此，储备调控要把对整个棉花市场的放大和发挥乘数效应作为首要考虑因素，做到“四量拨千斤”，而不是单纯考虑量的增减。在操作上，收储宜采取“挂牌招标”的办法，抛储要坚持“竞价拍卖”的办法。3.增强宏观调控的全面性、前瞻性、灵活性，如：为了稳定棉农收益，防止棉花生产大幅、频繁波动，避免“年年矛盾大、年年难调控、年年大调控”的状况周期性出现。另外，还要制定一视同仁的贷款条件，改革棉花收购资金供应体制。下一步改革，建议：一是农发行不折不扣地按商业原则，面向所有符合条件的棉花购销企业放贷，并把不符合条件的企业包括供销社棉花企业一律“拒之门外”二是为防范和化解金融风险，农发行应规定必要的申贷条件，主要是，凡用农发行贷款收购的棉花，必须在指定市场（如“全国棉花交易市场”）交易、结算，并接受农发行全程监督。这样做，实现了“一视同仁”，且降低了农发行贷款风险，有利于改革的平稳过渡。这里需要指出的是，随着粮棉改革的不断推进，现行农发行已需要重新定位、加快改革。  综上所述，按照完善社会主义市场经济体制的要求，深化棉花流通体制改革需要继续作出不懈的努力。政府部门在统筹棉花产业与市场运行、实施宏观调控的同时，进一步突出改革与体制创新有着重要的现实意义。（作者单位：国家发展改革委经济体制综合改革司）   摘自：2003.11（23--27）《宏观经济管理》（京）